肖钢详解证券法修法 七措施保护投资者

    全国人大已将证券法修改列入立法规划的第一类项目，也就是条件比较成熟、本届人大需要完成的项目。在昨日举行的第四届“上证法治论坛”上，中国证监会主席肖钢详细阐述了证券法修改的法理和逻辑，他认为主要包括三个方面：以公众投资者利益保护为价值取向，以有效激发市场活力为核心，以行为统一监管为原则。

　　肖钢指出，由公众交易的特殊性所决定，证券法应当把维护公众投资者的权益作为基本价值追求，证券法本质上就是一部投资者保护法。在这次证券法修改当中，在对广大公众投资者的保护上应该要有新的突破，他对此提出了多个方面建议。

　　一是研究完善证券侵权民事赔偿制度。最高人民法院高度重视证券市场投资者保护工作，建立了专门的虚假陈述民事赔偿制度，在实践中发挥了很好的作用。同时积极指导各地法院开展内幕交易、操纵市场民事赔偿案件审理工作，积累了工作经验。这次证券法修改，可以系统总结民事赔偿的实践经验，将一些成熟可行的制度规则和认定原则，如适格原告的确认、归责原则的要求、因果关系的认定、证明责任的分配、赔偿损失的计算等上升为法律规范。在建立集团诉讼还存在诉讼法障碍的情况下，通过明确代表人诉讼实施制度，建立基于同一侵权行为裁判结果的普遍适用规则，方便投资者降低诉讼成本，及时获得赔偿。

　　二是研究建立证券市场的公益诉讼制度。在证券市场，虚假陈述、内幕交易、操纵市场等违法违规行为危害范围广，涉及受害人多，且中小投资者在诉讼能力上处于弱势地位，由专门的组织机构为投资者提起公益诉讼，有利于改变诉讼中双方当事人的不平等地位，帮助投资者获得赔偿，符合公益诉讼制度的价值取向。世界上不少国家和地区都有证券领域的公益诉讼制度，比如我国台湾地区2003年就设立了证券投资人及期货交易人保护中心，为投资者提供公益诉讼服务。我国2012年修订的民事诉讼法也专门规定了公益诉讼制度，明确对于损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。

　　因此，建议依据民事诉讼法的规定，由证券法明确规定可以提起公益诉讼的组织，以方便投资者保护机构通过公益诉讼的方式支持和帮助投资者获得民事赔偿。

　　三是研究建立和解金赔偿制度，也就是行政和解制度。在中国建立和解制度没有法律障碍，也没有明确的法律依据，但法律没有明确禁止，应该是可以试点的。当然，对实施和解制度也有争议，主要是担心发生道德风险的问题，也就是说花钱买平安。因此，要严格和解的范围，制定一系列有关和解实施的细则来确保公平、公正、公开，防范道德风险。在中国证券市场探索和解制度，意义重大。

　　四是研究建立监管机构责令购回制度。对于通过欺诈方式从证券市场获取巨大经济利益的违法主体，在追究其相应的行政或刑事法律责任的同时，借鉴侵权责任中“恢复原状”的基本法理，强制其支付相应经济代价，通过交易安排恢复原有的状态，是对其最直接也是最有效的经济惩罚方法。建议借鉴香港市场的做法，在证券法中明确赋予监管机构必要的职责和权力，对于类似欺诈发行、欺诈销售等违法行为，监管机构经过必要的程序，直接责令违法主体购回所发行或所销售的证券产品，将其所获得的不当利益“回吐”给投资者，并相应建立司法机关直接强制执行的保障机制。

　　五是研究建立承诺违约强制履约制度。这是实践当中遇到的一个难题，就是上市公司、发行人、证券公司、中介机构做了承诺，但违约了，最后承诺没有履行，也没有很好的办法强制它们履行承诺。如果这次修法能够明确监管机构可以责令其履行承诺，提出明确具体的履约要求，并相应建立司法机关强制执行的保障机制，这将是一个很大的进步。

　　六是研究建立侵权行为人主动补偿投资者的制度。前段时间万福生科案件处理中，平安证券主动补偿投资者，开了个很好的先例。当然，主动补偿投资者并不剥夺投资者通过诉讼申请民事赔偿的权利，投资者完全可以选择。

　　七是研究建立证券专业调解制度。证券市场中，除了行政执法，民事、刑事诉讼之外，专业调解也是一种有效的纠纷解决机制，具有专业性强、权威度高、便捷高效、成本低廉的特点。不少国家建立了证券专业调解制度，比如德国就建立了专门的金融调解员制度，由独立、公正的调解员针对金融机构和投资者之间的小额纠纷进行专业调解，调解结果对金融机构有约束力，但对投资者如果不认可调解结果，仍可以向法院提起诉讼。该制度受到广大投资者的欢迎，在德国证券领域得到了广泛运用，有效地保护了中小投资者的合法权益。证券法修改可以考虑借鉴这种做法，建立适应证券市场特点的专业调解制度，为快速、有效地调解纠纷提供制度基础。

　　关于激发市场活力的问题，肖钢建议证券法修改要在培育和强化市场机制上下功夫。一是营造机会公平的市场环境，一切符合条件的市场主体要面对同样的市场机会，都有自主参与竞争的可能；二是明确公平一致的市场规则，市场主体参与证券市场活动应当符合怎样的规范要求，享有什么样的权利和义务，可能导致什么样的法律责任和后果，都要有清晰的规定；三是健全严格的保护和制裁规则，既要有高效便捷的法律渠道，实现对守法经营主体受害时的权益救济，又要有严密有力的监管措施，实现对违法主体的惩罚和制裁。

　　肖钢说，以有效激发市场主体活力为核心来修改证券法，制度安排应当侧重于更多地提供市场主体的活动规则，而不是监管机构的管制规则。修改后的证券法应该是一部市场运行法，而不是一部市场管制法。

　　肖钢表示，修改证券法面临市场分隔的现实，不同政府部门分别监管不同的市场，实质上是相同性质的产品和业务实行了不同的行为规则，不利于统一市场的形成和发展。三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用，核心的一条就是建立统一的市场体系。如果没有一个统一的市场体系，市场经济是建立不起来的。规则不统一的最终结果，影响的是证券市场的整体竞争力，我国证券市场周期性地出现需要清理整顿的问题，根本原因也在于此。立足于行为统一监管的原则修改证券法，应当做到业务规则的统一、监管要求的统一和监管机构的统一。

　　他强调，对有违市场公平公正的、容易引发监管套利的、不利于防范系统风险的市场制度，都要加以完善，在这次证券法修改中应注意解决好这些问题。当然，市场主体的主管部门对参与证券市场活动的相关主体提出特殊管理要求，具有合理性和必要性，但并不意味着这些主体可以适用不同的市场规则，不等于市场主体参与市场活动可以不遵守市场规则，这个关系一定要处理好。