提升营商环境重在攻坚克难(胡卫)

摘要：按世行发布的《2018年营商环境报告》所列的营商指数全球排名，中国位列78名，处中等偏上。中国的改革实践与国际高标准规则之间还存在差距，根本问题在于对条块分割、流程整合和审批简化的改革推进不力等。实质改善营商环境应从涉审批环境入手，建议：分行业全面摸底审批各环节；归并、整合或取消部分审批事项；对企业反映较大的问题进行跨部门研究、会诊和解决；全面提高审批流程的时控、信息公布，拓宽企业参与、知悉、申诉和回馈渠道。

1.近几年中国营商环境改进幅度不大
改革开放四十年，特别是中国加入WTO后，营商环境有大幅提高，但仍与国际先进水平存在较大差距。特别是近几年，中国的营商环境多年处于中等偏上，进步不太明显。按照世界银行发布的《2018年营商环境报告》所列的营商指数全球排名，中国排名第78位。在《营商环境报告》编撰的过去15年里，全球有3200多项实质性改革，涉及186个经济体，特别是2008年金融危机以后改革动力激增。在改革措施数量方面，印度尼西亚、越南、印度等都超过了中国。
从地区来说，全球排名前十的经济体中有两个在东亚和太平洋地区，分别为新加坡和中国香港特别行政区。全球前十大改善最多的经济体中也有两个在该地区，分别为文莱和印度尼西亚。去年东亚地区 25个经济体中，超过2/3的经济体在过去一年总共实施了45项营商便利度改革，前年改革数量为28项。这意味着，东亚和太平洋区域，即中国所在的这个区域的营商环境竞争特别激烈。
身处这样的竞争环境，中国的形势特别严峻。依据该报告的标准，中国在涉及行政审批或督办事项上仍然效率较低，而在工商登记、合同信用、资金融通等方面进步则很大。对照来看，目前国内实践中，特别是自由贸易试验区的实践中，主要的营商环境改善措施体现为两个方面：以时间、程序和成本节约为特点的投资与贸易的国境上便利化；以监管改革为特点的国境后市场管理制度创新。这两方面的制度创新对标国际高标准，总体评价都较好，但在一些敏感领域和环节上的改革，仍然是不明显或几乎未触及的。
2.关键是要改革涉审批环节
我们现在说营商环境，是一个系统性的环境，除了基础设施的可得性外，它更强调企业开办、运营、关闭和市场维护全流程的便利化。中国的改革实践，与国际高标准规则之间还存在差距，根本性的问题还在于对条块分割、流程整合和审批简化的改革推进不力。在《营商环境报告》编撰的15年里，中国在无法实质放权、无法减少审批环节方面、流程不确定不透明的问题都没有得到实质性改观。
以企业设立为例。2018年世界银行《全球营商环境报告》显示，现在开办企业的全球平均耗时为21天，而10年前这一数字是46天。如果仅以工商注册登记环节，中国的得分应当接近于国际评估中最前的几个国家和地区。但是从登记到实际营业，还需多个环节，特别是一些涉及其他需核准事项的环节，都被纳入到国际营商环境指标中，而中国在这方面改革步伐并不明显。
以需核准的企业投资项目为例，仅以程序来说，在提交一口受理之前，企业需要准备的材料包括社会投资固定资产项目立项申请表、由具备资质的工程咨询机构编制的项目申请报告、城乡规划主管部门出具的选址意见书、国土资源主管部门出具的用地预审意见复印件、环境保护主管部门出具的环境影响评价审批意见、节能评估文件或者节能登记表、资金证明原件（至少达到总投资额的20%以上）、工商营业执照和机构代码证复印件等相关文件以及法律法规规定应当提交的其他资料。这些材料的准备就意味着不确定的行政审批流程，企业设立时间可能无限拉长，透明度也不高。
3.实质性提升营商环境应从涉审批环节入手
依照国际评估标准，设立企业的便利化程度的衡量，关键标准是程序个数、时间长短、成本多少和最低实缴资本要求，而且是以所有类型企业的权重平均来考核一个国家或地区的整体水平。这就意味着，一个国家或地区可能对无须审批的投资项目给予很宽松和快捷的承诺，但如果其仍然存在大量需要审批的投资项目，而且这些项目的程序、时间、成本都具有较大的不确定性，那它在设立企业方面的总体评分估然会被大幅拉低。这种情况普遍存在于发展中国家与新兴市场。
近些年从中央到地方有很多改革举措，但企业普遍获得感不强，很大程度上与改革总是回避关键问题有关。如何提高中国在营商环境涉及审批权的环节上的确定性和透明度问题，实际上涉及机构、权限和责任的重新分配、整合和归并，是难中之难。就此，提出以下建议：
（1）分行业全面摸底审批环节，初步统计平均成本、数量、时间和涉及部门。不应只统计最快流程，而应调整权重，纳入规模、平均投资成本等分类依据，计算平均时限、成本、文件数与流转环节；
（2） 归并、整合或取消部分审批事项。进一步加大改革力度，在经验总结与调研的基础上，取消部分审批事项，对必须保留的审批事项进行实质削减和跟踪观察；全面推进各级政府行政审批的负面清单制度。
（3）对企业反映较大的一些问题进行跨部门研究、会诊和解决。成立常规与应急两种程序，针对不同类型的问题进行集中性或及时性的解决，打通部门之间的信息通道，避免和减少互相推诿。
（4）全面提高审批流程的时控、信息公布，拓宽企业参与、知悉、申诉和回馈渠道。除了立法的及时制订、公开公布外，更要重视政策修订、发布与执法程序上透明度的提升。

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