关于建设“开放水平最高”的自由贸易港的三点建议(胡卫)

摘要：十九大报告第一次出现自由贸易港的内容，明确提出：“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。建议：1.自由贸易港的定位要准确。中国大陆的自由贸易港应定位于第二类港口，腹地即生产制造地，全面嵌入亚太供应链。2.自由贸易港的建设应有阶段性。第一阶段是实现货物自由进出。第二阶段是实现资金自由进出。第三阶段是实现价值链全覆盖式监管改革。3.自由贸易港要少而精。必须统筹安排、重点突出、有所取舍。

十九大报告中第一次出现了自由贸易港的内容，报告明确提出：要推动形成全面开放的新格局，“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。中央政治局常委、国务院副总理汪洋在其署名文章《推动形成全面开放新格局》中指出：“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区”。这一“开放水平最高”的定位，将是自由贸易区高于现有保税区、特殊监管区、开发区甚至自由贸易区的重要特点。在当前全民热议、地方踊跃的情势下，国家战略的下一步应重点考虑：如何建设符合中国国情、又具有对接国际最高水平意义的自由贸易港？在哪些区域可以率先建设？如何统筹布局？
一、自由贸易港的定位要准确
自由贸易港是指设在国家与地区境内、海关管理关卡之外的，允许境外货物、资金自由进出的港口区。对进出港区的全部或大部分货物免征关税，并且准许在自由港内，开展货物自由储存、展览、拆散、改装、重新包装、整理、加工和制造等业务活动。目前排名世界集装箱港口中转量第一、第二位的新加坡港、中国香港，均实施自由港政策，吸引大量集装箱前去中转，奠定其世界集装箱中心枢纽的地位。
自由贸易港的功能随着全球贸易与投资的发展，已经有了更新的定位。历史上一些曾经发挥过重要枢纽作用的自由港，如汉堡等，因为贸易形式和贸易流的变化，已经逐渐淡出直至取消。近二十年成长起来的自由港很大程度上是对区域贸易集散的需要的响应。目前世界上最重要的三大贸易区域是：美洲贸易区域、亚洲贸易区域以及欧洲贸易区域。其中，中国所处的亚洲贸易区域成长迅速，具有明显的分享式生产特点，并且从东亚逐渐向更大的亚洲区域覆盖。作为该区域最重要的贸易枢纽，中国大陆没有建立相应的自由贸易港，是与其贸易地位不相称的。从贸易转移和变迁的趋势来看，中国建立相应的自由贸易港，能帮助中国巩固其贸易枢纽地位，并发展和布局以中国为主导的新的价值链。
目前国际上典型的自由贸易港可以分为两类：第一类是香港和新加坡模式的自由贸易港，关境内没有广阔的腹地，但在关境周边，有着很强的制造业腹地和市场，该类港口以转口贸易为主营；第二类是以欧洲、美国和韩国等靠近生产制造地的一些自由贸易港，如荷兰鹿特丹港和比利时安特卫普港，腹地有生产和加工中心，能独立完成简单加工部分，再通过自由港转运向欧洲、美国或世界的其他地方。
与香港和新加坡相比，中国大陆的自由贸易港应当定位于第二类港口，腹地即为生产制造地，已经全面嵌入亚太供应链。事实上，以上海为例，已经具备第二类自由港的贸易流和贸易形式的条件，现在的劣势则在于监管制度仍然不能承担自由贸易港的全部功能。但因为是第二类自由贸易港，也不能完全照搬香港或新加坡模式，而应当着重发展价值链功能，充分利用上海已有优势，同时必须针对性地克服制度劣势。
二、自由贸易港的建设应有阶段性
由于现有监管体制还远远落后于一些先进国家和地区，在区域层面实施的突破也不可能立即突破条块分割，自由贸易港的建设还是应当遵循经济发展规律和基础条件限制，逐步推进，不能一蹴而就。事实上，已有的改革经验也显示，以国内市场巨大的体量和差异较大的地区条件，并不适合休克型的一站式改革。也不可仅仅绘就宏大蓝图，却没有具体措施落地。所以，应当尽早规划自由贸易港的实现路径和阶段性目标。
可以分三阶段实现自由贸易港基本功能：
第一阶段是实现货物的自由进出。在货物自由流动上，所有在自由港内备案注册的企业，进出口的货物在自由港之内不需要海关、检验检疫部门进行检查和审核，只对重点类型、重点货物实行抽检制度。这一阶段应配套以企业所得税和其他税费的试点性调低，特别是离岸税率，才能吸引和鼓励更多的企业集聚在自由港内，吸引和稳定货物流。
第二阶段是实现资金的自由进出。主要内容包括，在第一阶段的基础上，进一步改善外汇管管理方式，调整完善自贸区自由贸易账户制度，加快人民币离岸业务发展等。落实到具体细节上，自由港将争取实现“增量”外汇的自由流动。另外很重要的一项工作是，放开与生产、加工、贸易相配套的相关金融服务业务，在金融支持获得渠道上实现进一步便利化。
第三阶段是实现价值链全覆盖式监管改革。以上海为例，上海自由贸易港建设绝对不仅仅是为了进一步扩大贸易量，而是为我国全球价值链位置的上移提供制度空间。这种制度空间就是基于供应链贸易下的港区制度设计，例如国际货物中转和国内货和国际货之间的加工、深入腹地的港区联动以及监管机构一体式整合等。
三、自由贸易港要少而精
自由贸易港政策对发展外贸确实极为有利，但综合考虑我国当前的外贸、经济运行态势，税收监管政策等因素，还不宜在全国范围内过快推进。自由贸易港第一阶段功能的实现，很大程度依赖于现有贸易量和功能的拓展，因此只有经过国家认定具备国际航运中心资质的沿海城市才可以申请并获得批准。
从媒体报道和实地调研情况来看，从自由贸易港概念被提出后，各地争相表示要向自由贸易港迈进，无论是否具有相应港口条件，都将之作为政策红利积极谋划争取。如果在推进自由贸易港的战略中，又加入区域平衡的考虑，将可能会扭曲自由贸易港的功能定位。必须关注到近些年国际贸易转移和方式变迁的趋势，中国的贸易形势并不容乐观，首先应对外部压力，培养对外突出优势，这是当务之急。
因此，自由贸易港要少而精，要目标明确、措施有力、推进迅速。在目前中国深度参与全球价值链分工的背景下，确有需要建设一个可能同时满足国际、国内市场需要，提升可以整合国际中转和国内辐射的供应链管理能力的自由贸易港。而具有相应基础和潜力的，仅限于以上海为首的一些地区，必须统筹安排、重点突出、有所取舍。

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