关于尽快将0－3岁婴幼儿托育服务纳入政府监管体系的提案(胡卫)

摘要：当前，0－3岁托育服务存在社会保育资源严重不足、托育供给服务结构失衡、托育服务性质存在争议、托育质量监管模糊不清等问题。积极回应社会重大关切，着力解决关键民生问题，政府相关部门要在统一认识、加强领导和明确分工基础上，尽快将托育服务纳入公共服务体系之中，制定以规范为底线的托育行业标准，构建多种形式并存、全社会共同参与的托育供给体系，并对0－3岁婴幼儿托育服务机构，依法实施营利性与非营利性分类管理。

0－3岁是人生的起点，也是终身学习的开端。根据国家统计局发布的抽样调查数据，2016年全年出生人口1786万人，其中二孩比重超过45%，整体出生人口比“十二五”年均增加了140万人。在“二孩”政策的激励下，未来几年将是我们又一个出生人口高峰期。根据国家卫计委2015年生育意愿调查，由于经济负担、无人看护而不愿生育第二个孩子的比例分别占到74.5%和60.5%。“养不起”，“没人带”成为影响家庭生育的主要原因。有调查统计，74.2%的职工家庭希望孩子入托，“增进交往”、“培养习惯”、“家庭无人照护”成为人们希望孩子入托的主要原因。同时，随着人们生活水平的提高，以及对早期教育的关注，人们对0－3岁的保育教育需求逐渐提高，越来越多的家庭希望3岁以下的孩子获得专业的保育和服务，而不再满足于将孩子留在家庭中由祖辈看护。
在出生人口显著增加、家庭入托需求普遍较高的双重影响下，0－3岁婴幼儿早期托育问题逐步显现，主要表现在以下几个方面：
一是社会保育资源严重不足。我国现有满足0－3岁婴幼儿入托需求的社会保育资源严重不足。2016年全国卫计委对10个城市的抽样调查发现，目前0－1岁有1.8%，1－2岁有1.5%，2－3岁有7%的婴幼儿在托育机构中。以上海为例，2015年上海独立设置托儿所只有35所，比2011年减少了21所，托儿人数只有5222人，比2010年减少了3000多人，在0－3岁80万的婴幼儿总数中，能上托儿所的只占0.65%。
二是托育供给服务结构失衡。一方面，现有的公办托育中心总体数量较少，且大部分针对2－3岁的儿童，难以满足0－3岁阶段的全部婴幼儿入托需求。而另一方面，市场上绝大部分的早教机构都是独立经营的咨询或服务公司，均属商业性质，缺失教育部门监管，导致托育质量参差不齐，要么托费较高，要么规范难以保障。
三是托育服务性质存在争议。我国的学前教育是整体教育中的短板，而0－3岁又是短板中的短板。对于0－3岁的托育，长期以来都是家庭式养育为主。当托育变成一种社会需求之后，其究竟是教育性质，还是服务性质，就影响到对其的监管定位。近年来，早期教育强调得更多一些，但是对托育的属性尚未达成共识。
四是托育监管缺位较为严重。目前，我国各地的托幼机构，不少处于无照经营状态，处于监管的灰色地带。以上海为例，截止2017年，上海存在的托育服务模式，包括集体办的托儿所、自负盈亏的公助民办非企业、公办早教指导中心、民办幼儿园托班、企业自办托育机构，私立培训机构和早教中心、家庭式托育点等，监管部门则有教育局、工商局、妇联等不同的部门，容易造成托育服务标准不一、质量难以保证。
有鉴于我国正面临又一个人口生育高峰，如何改善当前的托育服务现状，满足广大人民群众的入托需求，已成为当前急需解决的重大社会民生问题，本人提出以下四点建议。
建议一：建立以政府为责任主体的托育管理体系
儿童托育是家庭和社会共同关切的民生大事，政府应该承担发展婴幼儿托育公共服务的主体责任，成为0－3岁托育服务的监管主体。要及早完善相关政策法规，尽快将托育服务纳入社会管理和公共服务体系建设中，形成托幼一体化的服务体系。建议将0－3岁托育纳入教育部门的监管范围内，在教育系统内设立主管0－3岁托育服务的部门，负责管理、监督、评估和指导的工作。同时，要发挥政府的主导作用，统筹人社、民政、卫生、工商、财政等不同行政部门在0－3岁托育工作中的具体职责。
建议二：制定以规范为底线的托育行业标准
要规范托育服务行为，需要有统一的、规范化的行业标准。建议由政府主管部门制定0－3岁托育行业标准。0－3岁婴幼儿发展的特殊性，对托育服务机构提出了更高的专业性、技术性要求。国家要重视0－3岁托育服务问题，需要对场地条件、设施设备、安全卫生、人员资质等提出基本的设置指标和行业标准，各地方政府要结合区域特点，指定具体、量化的行业标准和实施细则，对托育机构选址、功能设置、安全设施、班级规模、人员配置等提出具体设置要求。
建议三：完善以多元为导向的市场参与格局
婴幼儿照护和养育是家庭和社会的共同责任，需要集聚全社会的力量共同参与进来。要积极创造有利条件，鼓励发展普惠性的托育服务事业，统筹城乡资料，积极推进公办和民办托育机构多元发展，鼓励现有幼儿园在条件许可的情况下，增设托管班，鼓励获得相关资质和符合专业标准的大中型企业、社区街道、个人，开办托育机构。通过公办、公办民营、民办公助等多种模式，构建多种形式并存、全社会共同参与的托育供给体系。
建议四：实施与民办教育相适应的分类管理机制
在新的《民办教育促进法》指引下，对0－3岁婴幼儿托育服务机构按照营利与非营利，实施分类管理。对于非幼儿园的托育机构的审批，属于非营利性的，经教育主管部门审核同意，可以按照行业设置标准，递交资质材料，实行事业或民办非企业注册；属于营利性质的托育机构，向所辖工商部门申请注册登记，同时向教育部门备案，执行行业准入标准，符合行业设置要求后，方可正式运营。

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